ניצחון למגדלי השום בעליון: נדחתה בקשת המדינה לסלק על הסף את תביעת הענק כנגד משרד האוצר

בית המשפט העליון דחה (ביום שני השבוע) את בקשת המדינה לסלק על הסף את תביעתם של חקלאים ותאגידים חקלאיים, העוסקים בגידול שום מזה שנים רבות באזורים שונים ברחבי הארץ, אשר טענו לנזקים שנגרמו להם כתוצאה מאופן ביטול מכסי יבוא על השום, בשנת 2022.

כדי להגן על הייצור המקומי ולאפשר למגדלים בישראל להתמודד עם התחרות מצד יבואני השום המיוצר בסין (שם עלויות הייצור והאריזה נמוכות באופן משמעותי), הוטלו לאורך השנים מכסי מגן על יבוא שום "מתוך הכרה בחשיבותה של החקלאות המקומית, לשם שמירה על הביטחון התזונתי וחיזוק הפריפריה".

באוגוסט 2021 החליטה הממשלה על "פתיחת שוק החקלאות ליבוא". במסגרת ההחלטה תוכננה הפחתה מלאה ומיידית של מכסים על השום, אך גם "נקבע כי במקביל להפחתת המכסים – תפעל הממשלה לתמיכה ישירה בחקלאים". הפחתה של מכסים, יש להסביר, טעונה החלטה מינהלית של שר האוצר בדמות צו מיוחד (זהו "צו תעריף המכס", המוגדר כ"חקיקת משנה", שכן אינו "חוק" ראשי).

אומרים "בשולחן מגדלי השום", כי אם בעבר היו כ-15 קיבוצים וחקלאים אחרים שגידלו "שום יבש", נותרו כיום מספר חקלאים שעוסקים בכך וקיבוץ אחד – דורות – שמגדל "שום ירוק"

ענף גידול השום מתנהל במחזור עונתי קבוע, שראשיתו בחודשים ספטמבר-אוקטובר, וסיומו בשלב איסוף היבול בחודשים אפריל-מאי. שיטת הגידול מחייבת גידול רציף מדי שנה.

לאחר פרסום החלטת הממשלה, וקודם שפורסם צו כלשהו של השר, החלו מגדלי השום, במהלך החודשים ספט'-אוק' 2021 את עונת גידול השום, כפי שנהגו מדי שנה. לצורך כך השקיעו המשיבים משאבים בגידול, מתוך ציפייה כי שלב איסוף היבול יתקיים בחודשים אפריל-מאי 2022. ואולם, במרץ 2022, בסמוך למועד איסוף יבול השום באותה שנה, נכנס לתוקפו צו תעריף המכס ושהוציא צו האוצר וביטל לחלוטין את מכסי המגן על השום.

על שום מה?

בתוך חודשים ספורים הוצף השוק בשום מיובא, ושיעור היבוא זינק מ־58% ל־78% מכלל השום שנמכר בארץ. יכולתם של המגדלים לשווק את השום בשנת 2022, נפגעה משמעותית.

החקלאים טענו כי ההחלטה התקבלה ללא עבודת מטה סדורה ותשתית עובדתית מספקת, ללא התחשבות במחזורי הגידול וללא מתווה פיצוי ומענה למגדלים המקומיים

"הסרת המכסים באופן מיידי ומלא הובילה לפגיעה קשה בענף ולקריסתם של חלק מהמגדלים המקומיים", אמרו החקלאים (לצורך ההשוואה, אומרים "בשולחן מגדלי השום", כי אם בעבר היו כ-15 קיבוצים וחקלאים אחרים שגידלו "שום יבש", נותרו כיום מספר חקלאים שעוסקים בכך וקיבוץ אחד – דורות – שמגדל "שום ירוק").

החקלאים טענו כי ההחלטה התקבלה ללא עבודת מטה סדורה ותשתית עובדתית מספקת, ללא התחשבות במחזורי הגידול וללא מתווה פיצוי ומענה למגדלים המקומיים, ואף מבלי שנשמעו הגורמים המקצועיים הנוגעים. הם הסבירו כי "ההשקעות שבוצעו לצורך גידולי שנת 2022, אשר התבססו על מצב המכסים הקיים, על הצורך בקיום גידול רציף של שום מדי שנה ועל מצגי הממשלה באשר למתווה פיצויים, ירדו לטמיון".

עו"ד גיל עוז נענה לאתגר המשפטי של הגשת תביעת נזיקין נגד המדינה בטענה של "התנהלות רשלנית", ולפני כשנתיים, מספר חקלאים ותאגידים חקלאיים וחקלאים, הגישו, באמצעות עורכי הדין, גיל עוז ורעות מזרחי (עוז, לוטן, עינב & נורקין גל), תביעה נזיקית נגד המדינה בית המשפט המחוזי בנצרת.

החקלאים הוסיפו וטענו כנגד עיתוי פרסום הצו, וחזרו ואמרו כי הסרת המכס על יבוא שום באופן מלא ומידי, בעיצומה של עונת גידול השום, הסבה להם נזקים כלכליים משמעותיים – הן ביחס ליבול והן ביחס לציוד שנרכש ונותר חסר שימוש. מקורו של נזק זה, הם פרטו, "בהתנהלות רשלנית של המדינה ביחס להחלטה להסיר את מכסי המגן על השום באופן שבו הוסרו, מבלי לנקוט במקביל במתווה פיצויים מתאים". הם ביקשו מבית המשפט המחוזי לחייב את המדינה בפיצויים בסך 7.7 מיליוני שקלים.

המדינה, באמצעות עורכות הדין, לימור פלד ומלי אומיד-ברגר, ביקשו מבית המשפט המחוזי בקשה לסילוק התביעה על הסף וטענו כי אין ל"ערכאה האזרחית" "סמכות עניינית" לדון בתביעה זו. לשיטת המדינה, טענות החקלאים הן כלפי "מדיניות כלכלית רחבה של ממשלת ישראל". טענות מסוג אלה, אמרה המדינה, בנסיון למנוע את הדיון בתביעת הפיצויים, צריכות היו להתברר "בערכאה המינהלית" המתאימה.

הסבר קצר הנוגע לתביעות כספיות: "ערכאה אזרחית" דנה בסכסוכים כספיים או חוזיים (לפי מבחן הסעד), בעוד ש"ערכאה מנהלית" דנה בחוקיות ההחלטות והמעשים של רשויות השלטון (לפי מבחן העניין והמהות). לטענת המדינה, החקלאים מבקשים למעשה "לתקוף את המעשה המינהלי", אך הם לא פעלו כך, במישרין, בערכאה מינהלית, בסמוך להוצאת "צו המכס", כפי שלדעת המדינה היו צריכים לעשות. לכן, כיום אין לאשר להם להגיש תביעה כספית לפיצויים, כתוצאה מאותו צו שהוצא. המדינה הסבירה שזו למעשה "תקיפה ישירה במסווה" של חקיקת משנה, שמקומה היה להתברר בערכאה המנהלית המתאימה ובזמן אמת.

"אין חולק שהמשיבים נפגעו מהסרת מכסי היבוא על גידול שום". יש לאפשר לחקלאים לנסות ולשכנע את בית המשפט כי זה המקרה בו כן יש למדינה אחריות בנזיקין, גם כאשר "מדובר בהפעלת שיקול דעתה הרגולטורי"

המדינה שביקשה למנוע או אפילו "לחסום" תביעות מהסוג הזה טענה כי קיים כלל משפטי של "חריג שיקול הדעת", המעניק למדינה חסינות מפני אחריות בנזיקין מקום שבו היא מפעילה את "סמכותה הרגולטורית הנתונה לשיקול דעתה". השופט דני צרפתי מבית המשפט המחוזי דחה את הבקשה לסילוק על הסף ואת טענות המדינה ופסק כי "הכף נוטה לטובת בירור התביעה גופה".

המדינה הגישה לבית המשפט העליון בקשת רשות ערעור על החלטה זו.

השופטת רות רונן, בערכאה העליונה, שדנה בבקשת העירעור, פסקה, בהחלטה תקדימית במידה רבה, כי הערכאה האזרחית אכן מוסמכת לדון בתביעה לפיצויים בגין נזקים שנגרמו לחקלאים, כתוצאה "מאופן הפעלת שיקול הדעת השלטוני, הליך קבלת ההחלטה המנהלית וסבירותה". מדובר בתביעת פיצויים ולא בתביעה ל"ביטול המעשה המינהלי", הסבירה השופטת (שאז אכן הסמכות הבלעדית היא של הערכאה המינהלית).

השופטת: החסינות אינה מוחלטת, והיא לא תחול במקרים חריגים כאשר פעולת הרשות חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות או כשישנו ניהול רשלני של הליך קבלת ההחלטות

אם תתקבלנה טענת החקלאים, תיארה השופטת, כי הדרך בה פעלו הרשויות – עולה כדי התרשלות כי אז "תידרש הערכאה האזרחית להכריע מהו שיעור הפיצוי שיש לפסוק בקשר לכך".

אשר לטענת המדינה בדבר ההגנה שיש לה לפי הכלל של "חריג שיקול הדעת", אמרה השופטת כי החסינות אינה מוחלטת, והיא לא תחול במקרים חריגים כאשר פעולת הרשות חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות או כשישנו ניהול רשלני של הליך קבלת ההחלטות.

"אין חולק שהמשיבים נפגעו מהסרת מכסי היבוא על גידול שום". יש לאפשר לחקלאים לנסות ולשכנע את בית המשפט כי זה המקרה בו כן יש למדינה אחריות בנזיקין, גם כאשר "מדובר בהפעלת שיקול דעתה הרגולטורי".

משמעות בקשת המדינה לסילוק התביעה על הסף, היא "חסימת דרכם של החקלאים לברר את טענותיהם לגופן", ולכך אין כל הצדקה בשלב הזה. השופטת גם לא שוכנעה מטענת המדינה כי "יש חשש ממשי להצפת בתי המשפט בתביעות מסוג זה".

סוף דבר, השופטת רות רונן דחתה את בקשת העירעור של המדינה ופסקה כי החקלאים יוכלו להוסיף ולברר את תביעתם בבית המשפט המחוזי בנצרת.

בשולי הדברים ואולי במרכזם, יש בהחלטה זו כדי לפתוח פתח באמצעות תביעות נזיקין, לבירור תהליך קבלת ההחלטות בממשלה, ובחינת סבירותה של מדיניות כלכלית שהשפיעה על ענף חקלאי שלם. המדינה עשוייה להידרש להתמודד עם טענות בדבר "רשלנות בהפעלת שיקול הדעת הריגולטורי", באותם מקרים חריגים, כפי שתואר, בהם תעלה, למשל, טענה כי דרך הפעלת שיקול הדעת של הרשות הרגולטורית חרגה מכל אמת מידה של סבירות כמו-גם, במקרים של ניהול רשלני של ההליכים שקדמו לקבלת ההחלטה, כפי שנטען בתביעת מגדלי השום. תם ולא נשלם. המשך יבוא.